从销售环节的“反垄断”到生产环节的“再清理”，我国对奶粉行业的监管全面升级。国家发改委7日对6家奶企开出约6.7亿元的反垄断史上最大罚单。

业内人士认为，要保证市场持续、健康、有序发展，政府应加强对市场不正当竞争行为的长期监管，加强对奶粉行业的监管，并确保监管政策落实到位。

　　价格监管

　　依法查处垄断

国家发改委官网发布消息称，依据《反垄断法》第四十六条的规定，决定对六家乳粉生产企业的价格垄断行为进行处罚，共处罚款6.6873亿元。

其中，广州市合生元生物制品有限公司因“违法行为严重、不能积极主动整改”而受到最重处罚，罚款额1.629亿元，达上年度销售额的6%；惠氏、贝因美、明治乳业则免于处罚，理由是这三家公司主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议有关情况、提供重要证据，并积极主动整改。

据了解，从今年3月开始，国家发改委价格监督检查与反垄断局根据举报对合生元、美赞臣、多美滋、雅培、富仕兰(美素佳儿)、恒天然、惠氏、贝因美、明治等乳粉生产企业开展了反垄断调查。7月份，上述奶粉企业承认正在接受反垄断调查，并相继宣布降价方案。

记者采访了美赞臣、合生元等多家涉事企业，这些企业均表示不准备辩驳或放弃申请行政复议。合生元有关负责人表示，公司完全接受并尊重国家发改委的处罚决定，现已完成对原经销协议中涉及到的约定固定产品价格、限定产品最低价格相关条款的修订，并已完成全部经销协议的重新签订，以符合《反垄断法》的规定。

中商流通生产力促进中心奶业分析师宋亮告诉《经济参考报》记者，此次处罚力度并不是很大，主要是起到威慑作用。如果这些企业不能达到预期整改效果，后期处罚会采取“从重原则”。

“反垄断罚款从表面上看是事后惩罚，但却能看出监管部门在此事上的态度。”西南政法大学民商法学院副教授杜江涌告诉《经济参考报》记者，奶粉涉及民生，对它进行适度的价格干预是非常有必要的“我觉得这次罚款来得不是早了，而是晚了。早应该把问题扼杀在摇篮里面，不然监管部门、企业、消费者都会受到影响。”

根据《反垄断法》及有关司法解释的规定，经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任。公民因垄断行为遭受损失提起诉讼，法院应该受理。

　然而，不论是此前的白酒反垄断案，还是此次奶粉反垄断案，消费者要提起诉讼和索赔都并非易事。杜江涌认为，消费者无从掌握奶粉产品的定价体系，即使提出诉讼，企业相关部门可以商业秘密为由，不提供相关证据；其次，索赔金额该如何衡量，很难有一个计算标准；最重要的是，司法成本高昂使很多消费者“心有余而力不足”。

宋亮认为，仅仅一次反垄断调查是不够的，不能持续保证市场有序，政府应加强对市场不正当竞争行为的长期监管，以保证市场能够持续保持健康、竞争有序的发展格局。

　　进口监管

　　惩处问题“洋奶粉”

就在发改委公布调查结果之时，恒天然、雅培、多美滋等几家被调查企业同时卷入了“肉毒杆菌污染事件”。业内人士认为，随着中国市场日益依赖进口奶粉，奶粉产业链不断拉长，监管面临着新的挑战。“肉毒杆菌污染事件”仍在继续发酵，中国正是受到影响最大的国家之一。国家质检总局数日连发多个公告，先后确认多美滋、娃哈哈、可口可乐、雅培等在华品牌的一些批次产品存在被毒菌污染的风险，要求上述企业紧急召回，并表示将进一步加强新西兰输华乳制品的检验监管。

事发后，有消费者疑问，进口原料出了问题，却逃过了进出口检验检疫机关、地方质监部门等环节的检查，最后靠企业自查才得以发现。虽然及时作出了后续处理，但还是希望监管部门能从一开始就把好关。

杜江涌认为，一些国外奶粉品牌一到中国就出问题，监管却总是“慢半拍”。监管部门要对奶粉质量安全问题做好预防，“不能头疼医头，脚疼医脚”。监管部门一定要积极作为，走在消费者的前面。

“目前中国奶粉市场仍然扭曲，消费者对进口奶粉‘一边倒’地支持。光靠一两次的整顿，不能马上改变进口奶粉主导市场的格局。”宋亮表示，为保证市场竞争公平有序，政府要加强对进口奶粉企业的监管。另外，加大对奶粉市场的供应保障，顺应消费者偏好，鼓励正规、合法、合理的奶粉进口。

今年5月1日起，《进出口乳品检验检疫监督管理办法》开始实施，对包括婴幼儿奶粉在内的进口乳品进行更严格的检疫。6月份，九部委联合发布的意见要求，进口商必须保证其进口的婴幼儿配方乳粉符合我国食品安全国家标准，进口报检时必须提供对应生产日期或生产批次的婴幼儿配方乳粉检测报告，严格执行进口和销售记录制度。

《经济参考报》记者从国家质检总局进出口食品安全局获悉，九部委的意见出台后，对于奶粉进口的具体措施和实施细则正在研究当中，将来可能会以公告形式向进口商和有关企业进行告知。

　　生产监管

　　提高准入门槛

对于婴幼儿乳粉的生产环节，今年以来多部门出台了一系列更严格的政策及细则。近日，国家食品药品监督管理总局发布了《企业生产婴幼儿配方乳粉许可条件审查细则(2013版)(征求意见稿)》，全面提高了婴幼儿配方乳粉生产企业生产、管理要求，特别提出要求实施H A C C P(危害分析和关键控制点体系)和G M P(良好生产规范)管理体系，要求包括自建控奶源，生产用水要使用纯化水等内容。

据了解，2010年国家质量监督检验检疫总局曾发布《企业生产婴幼儿配方乳粉许可条件审查细则》，提高了行业准入门槛。根据当时的政策要求，到2011年3月份，没有重新申请到生产许可证的乳粉企业被责令退出市场。

相比于2010年的版本，此次“升级版”标志着中国婴幼儿配方乳粉监管向药品靠拢。东方艾格农业咨询公司乳业分析师陈连芳认为，无论是G MP还是H A C C P，都是企业的责任，还需要具体的落实细则，以及加大对违法企业的处罚力度，否则这种监管体系的效果会大打折扣。

此外，上述细则要求自建控奶源，对很多“重市场轻牧场”的企业也构成了不小考验。陈连芳认为，一些国内企业，如果没有自建奶源基地，使用的原料也不是注册过的，就应该被关掉。自控奶源需要很大的投入，不是随便一个养殖小区就可以。以后国家对兼并重组后的乳企会给予金融等优惠政策，企业得到政策支持后，应该把资金投入到最关键的奶源环节。

食药总局在发布许可条件审查细则的同时，公布了128家婴幼儿配方乳粉生产企业的相关信息。下一步，食药总局将组织开展对这些企业的再审核再清理和产品信息备案工作，进一步清理婴幼儿配方乳粉生产企业。

事实上，九部委6月份发布的意见也提出，开展婴幼儿配方乳粉生产企业再审核再清理工作，对奶源质量无保障和生产技术、设备设施、检验检测条件落后的企业实行停产整顿，经整顿仍不能达标的，坚决予以淘汰。

工信部官员也表示，“十二五”期间不再审批新建婴幼儿配方乳粉企业项目，今年主要展开清理审核。

宋亮预计，随着一部分企业进行并购重组，一部分企业达不到G MP标准，128家奶粉企业中有一半将退出市场。

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